A. Pengantar

1. Hari-hari ini DPR sedang melakukan pembahasan yang intensif tentang RUU Pangan. Isu pangan menjadi ironi mengingat di satu sisi negeri ini merupakan wilayah agraris dengan hasil pertanian dan luas panen yang sangat tinggi, namun di sisi lain kita selalu dihadapkan pada masalah rawan pangan. Di samping soal kemiskinan dan rendahnya daya beli, ketersediaan pangan yang buruk dituding sebagai biang kerok atas terjadinya rawan pangan di tanah air.

2. Impor pangan kemudian menjadi pilihan utama pemerintah dalam menjamin ketersediaan pangan. Pada periode Januari—Juni 2011, impor komoditi pangan utama, seperti beras, jagung, kedelai, biji gandum, tepung terigu, gula pasir, gula tebu, daging sapi, mentega, minyak goreng, susu, telur unggas, kelapa, kelapa sawit, lada, kopi, cengkeh, kakao, cabai kering, dan tembakau, mencapai total 11,33 juta ton dengan nilai USD5,36 miliar atau sekira Rp. 45 triliun—angka yang menggambarkan tingkat ketergantungan Indonesia terhadap impor pangan sangat tinggi. Angka impor yang tinggi ini adalah puncak gunung es dari kegagalan pemerintah dalam pengelolaan produksi dan distribusi pangan nasional.

B. Kajian dan Pemantauan Komnas HAM

3. Untuk membantu pemerintah menunaikan kewajibannya dalam pemenuhan hak atas pangan, Komnas HAM telah melakukan pemantauan dan pengkajian mengenai hak atas pangan sesuai mandat yang diberikan UU No. 39/1999 tentang HAM. Sejak 2003—2010 Komnas HAM telah melakukan beberapa kegiatan, di antaranya:

a. Diskusi dan pemantauan pada tiga wilayah daerah kelaparan dan gizi buruk tinggi, seperti Mataram (NTB), Kupang (NTT) dan Lampung. Komnas HAM merekomendasikan perlunya mekanisme pemenuhan hak atas pangan secara komprehensif dan berperspektif HAM;

b. Diskusi dengan berbagai pemangku kepentingan terkait hak atas pangan;

c. Menyusun Naskah Akademik RUU Perubahan UU No. 7/1996 tentang Pangan. Berdasarkan masukan para ahli dan praktisi, kajian yang dilakukan Komnas HAM berkesimpulan bahwa RUU yang akan diajukan Komnas HAM bukanlah RUU Perubahan, melainkan RUU baru tentang Pangan;

d. Menyusun Draft RUU tentang Hak atas Pangan (2008—2010);

e. Membuat Indikator dan melakukan Ujicoba Indikator Hak Atas Pangan sebagai rangkaian program Pembuatan Indikator Hak Asasi Manusia;

f. Melakukan Audiensi dengan Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia (DPR RI) untuk menyampaikan Draf RUU Pangan yang disusun Komnas HAM. Pembuatan RUU Pangan ini awalnya merupakan gagasan bersama antara Komnas HAM dan DPD RI.

C. Hak Atas Pangan Adalah Hak Asasi Manusia

4. Dilihat dari perspektif HAM, pangan adalah salah satu hak asasi manusia yang harus dipenuhi oleh negara. Hak atas pangan tidak berdiri sendiri karena berkaitan dengan hak-hak lainya, seperti hak atas kesehatan, hak atas pekerjaan, hak atas lingkungan dan hak atas sumber daya. Kovenan Internasional tentang Ekonomi, Sosial dan Budaya (Kovenan Ekosob)—hukum perjanjian HAM Internasional yang sudah diratifikasi Pemerintah Indonesia melalui UU No. 11/2005—dengan sangat jelas memuat hak atas pangan ini.

5. Kovenan Ekosob melekatkan kewajiban negara untuk menghormati, melindungi dan memenuhi hak atas pangan. Pasal 11 Kovenan Ekosob menyebutkan “Hak atas Pangan yang memadai terwujud ketika setiap manusia, laki-laki dan perempuan, dan anak-anak, baik secara sendiri atau dalam komunitas bersama orang lain mempunyai akses secara fisik dan ekonomi sepanjang waktu kepada pangan yang memadai atau cara untuk mengadakannya”.

6. Pasal 11 Kovenan Ekosob itu dijelaskan lebih rinci dalam Komentar Umum No. 12 tentang Kovenan Ekosob yang mendefinisikan hak atas pangan sebagai hak untuk mendapatkan akses yang teratur, tetap, dan bebas, baik secara langsung atau dengan cara pembelian, atas pangan yang memadai dan cukup baik secara kuantitatif maupun kualitatif, yang berhubungan secara langsung pada tradisi dari masyarakat di mana suatu konsumen itu berasal, dan dengan itu memastikan bahwa kehidupan fisik maupun mental, individu maupun kolektif, yang bermartabat yang bebas dari ketakutan. Dikarenakan HAM adalah hukum perjanjian internasional, di mana negara merupakan subyek hukum yang berkewajiban untuk menghormati (to respect), melindungi (to protect), dan memenuhi (to fulfill) HAM, termasuk hak atas pangan, maka pemenuhan hak atas pangan warga negara merupakan tanggung jawab negara (Governments have a legal obligation to respect, protect and fulfill the right to food).

D. Pentingnya UU tentang Hak Atas Pangan

7. Meski Pemerintah Indonesia telah meratifikasi Kovenan Ekosob, namun pemenuhan hak atas pangan masih merupakan masalah terbesar dalam pemenuhan HAM di Indonesia. Berbagai masalah pangan tak kunjung terselesaikan, seperti ketergantungan kebutuhan pangan nasional terhadap pangan impor, rendahnya tingkat produksi pangan, tingginya harga pangan, rendahnya daya beli masyarakat, kelangkaan pupuk, konflik alih-fungsi lahan pertanian, pangan yang tercemar, hingga gizi buruk yang menimbulkan akibat dari krisis pangan di daerah. Permasalahan-permasalahan tersebut memberikan gambaran bahwa Indonesia belum sepenuhnya melaksanakan kewajibannya. Komnas HAM memandang bahwa kegagalan pemerintah untuk memenuhi hak atas pangan berarti kegagalan dalam mengurangi angka kemiskinan dan kegagalan atas pengakuan hak hidup yang layak bagi kemanusiaan.

8. Pemerintah Indonesia telah memiliki UU No. 7 tahun 1996 tentang Pangan, namun UU tersebut tidak memuat kewajiban negara dalam pemenuhan hak atas pangan. Alih-alih sebagai solusi pangan di tanah air, Komnas HAM menilai bahwa UU ini justru menjadi bagian dari masalah pemenuhan hak atas pangan.

9. Cita-cita Kovenan Ekosob adalah membebaskan masyarakat dari kelaparan kronis, sedangkan inti UU No. 7 tahun 1996 tentang Pangan (UU Pangan) lebih menekankan aspek industrialisasi pangan dan mengalihkan tanggungjawab negara kepada produsen pangan dan masyarakat. UU Pangan tidak menitiberatkan pada usaha untuk membebaskan warga dari kelaparan sebagaimana diatur Kovenan Ekosob. Pasal 11 Kovenan Ekosob menyebutkan bahwa pemenuhan hak atas pangan merupakan bagian dari kebijakan dan strategi pengurangan kemiskinan atau pengakuan hak hidup yang layak dan memperlihatkan keterkaitan antara akses rakyat kepada tanah, reforma agraria, dan hak atas pangan. UU Pangan hanya melihat persoalan ketersedian pangan, namun tidak rinci mengatur soal kualitas bahan pangan, kuantitas serta aksesibilitas, baik fisik dan ekonomi, serta keberlangsungan pemenuhan pangan

E. Indikator Pemenuhan Hak atas Pangan

10. Persoalan pangan sesungguhnya tidak semata-mata persoalan ketersediaan saja, tetapi juga bagaimana akses masyarakat kepada pangan itu sendiri. Hal inilah yang tidak diatur di dalam UU Pangan. Akses masyarakat terhadap pangan terkait dengan sejauh mana pemenuhan hak hidup dengan standar yang layak dan akses masyarakat kepada sumber-sumber agraria. Ruang lingkup masalah sosial yang akan diidentifikasi mengacu pada Komentar Umum No. 12 Komite Hak Ekosob PBB. Dalam menilai realisasi Hak Atas Pangan di suatu wilayah, Komentar Umum memberikan empat indikator utama, yaitu: (1) ketersediaan (availability); (2) akses (accessibility); (3) penerimaan (acceptability); (4) Kualitas (quality). Keempat indikator ini menjadi acuan penelitian dalam mengidentifikasi masalah sosial yang menghambat pemenuhan hak atas pangan.

11. Berdasarkan empat indikator di atas, Komnas HAM menemukan 15 (limabelas) masalah penting dalam pengelolaan pangan nasional, yaitu:

a. Ketersediaan Pangan (Availability)

I. Stok pangan mengandalkan impor. Harga beras impor lebih murah daripada beras lokal. Di sisi lain, kebijakan impor beras, kedelai, jagung, gula, singkong dan minyak goreng serta kebutuhan pangan lainnya dikenakan pajak impor yang sangat rendah, bahkan sempat menyentuh angka nol persen pada 1998 (beras dan kedelai) dan 2008 (kedelai);

II. Pangan sebagai komoditas (industrial heavy). Petani didorong untuk menanam tanaman ekspor. Sementara itu, perdagangan benih dan teknologi pertanian hanya dikuasai oleh segelintir perusahaan internasional;

III. Indonesia terjebak dalam kebijakan harga pangan yang murah untuk menopang pengembangan industri dan pengembangan sektor lainnya.

b. Akses (Accessibility)

IV. Rakyat dijauhkan dari akses produktif agraria, khususnya petani, nelayan, dan masyarakat adat. Hal ini bermuara pada peningkatan angka kemiskinan Masalah pangan tidak semata-mata soal ketersediaan saja, tetapi bagaimana akses masyarakat kepada pangan itu sendiri. Hal inilah yang tidak diatur di dalam UU Pangan. Kemampuan akses masyarakat terhadap pangan terkait dengan sejauh mana pemenuhan hak hidup dengan standar yang layak dan akses masyarakat kepada sumber-sumber agraria, khususnya akses kepada tanah;

V. Hilangnya akses masyarakat (petani) untuk berproduksi karena mengembangkan pengetahuan benih. Tindakan pengembangan semacam itu telah menjadi sesuatu yang dilarang menurut beberapa UU di bidang hak cipta;

VI. Alih fungsi lahan nonpertanian;

VII. Distribusi bahan pangan pokok;

VIII. Kelangkaan akses penunjang kegiatan produksi;

IX. Penguasaan dan pemilikan sumber agraria pada segelintir orang menimbulkan konflik agraria. Di perkotaan, akses masyarakat urban hilang karena penggusuran. Masyarakat kota dianggap menyerobot tanah orang lain (atau perusahaan) karena mereka tinggal di tempat-tempat yang tidak bersertifikat dan karena itu statusnya ilegal;

X. Akses masyarakat terhadap air minum yang bebas dari pencemaran saat ini masih memprihatinkan. Hanya kalangan tertentu saja yang dapat mengakses air minum yang sehat dengan biaya yang relatif mahal. Karena sumber-sumber mata air telah dikuasai oleh perusahaan-perusahaan air minum untuk keperluan komersial, akhirnya rakyat tidak dapat lagi mengakses air secara gratis.

c. Penerimaan (Acceptability)

xi. Proses rekayasa genetika dalam jangka panjang berdampak pada ketidakmampuan produsen pangan untuk berdaya dengan menggunakan potensi lokalnya sebagai tumpuan. Secara kasat mata, dapat dilihat bahwa melalui GMO (Genetically Modified Organism/Rekayasa Genetika) hasil panen lebih sedikit, biaya produksi lebih mahal, peningkatan penggunaan bahan kimia, petani menjadi tergantung karena ada kontrak untuk hak paten GMO, kehilangan varietas tanaman lokal, membuat pertanian nonkultur tidak berkesinambungan, kehilangan bakteri BT (Bacillus Thuringenasis) untuk pertanian organik, tidak cukupnya tanah untuk menghindari kekebalan hama, dan hama menjadi resisten karena terus disemprot, selanjutnya hama menjadi kebal;

xii. Kebijakan pangan/pertanian yang bersifat monokultur (terjadi penyeragaman kebudayaan dan strategi pembangunan pertanian yang padat modal) – “Beras”-isasi. Seluruh sarana produksi pangan semestinya menghormati nilai dan budaya setempat. Penerimaan budaya juga harus dipertimbangkan.

d. Kualitas (Quality)

xiii. Maraknya makanan yang terkontaminasi bahan kimia berbahaya. Masyarakat dibanjiri berbagai makanan sampah yang mengandung bahan tambahan makanan (BTM) dan bahan pengawet, seperti boraks, formalin, Sulfit, berbagai pewarna, yang disebarkan bukan hanya oleh pedagang kecil melainkan juga oleh pabrik-pabrik besar;

xiv. Rekayasa genetika yang diperkenankan dalam UU Pangan secara nyata dapat berakibat menurunnya kualitas suatu produk pangan, bahkan membahayakan. Proses ini akan memunculkan pelbagai dampak, yakni keracunan, resiko meningkat terkena kanker, alergi terhadap makanan, kerusakan pada kualitas makanan dan nutrisinya, kekebalan terhadap antibiotik, peningkatan residu pestisida;

xv. Kualitas air minum di kota-kota besar di Indonesia sangat memprihatinkan. Kualitas air sungai dan tanah di kota besar, seperti Jakarta, kurang memenuhi syarat kesehatan. Air Tanah di Jakarta sudah tercemar Bakteri E Coli. Tingkat pencemaran bakteri E Coli (Escherichia coli) sudah mencapai angka 90-95 persen. Padahal, 50 persen konsumsi air minum di wilayah Jakarta diambil dari tanah, sedangkan 50 persen sisanya dari air yang disuplai oleh Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM).

F. Simpulan dan Rekomendasi

12. Ke-15 isu sebagaimana disebutkan pada paragraf 11 tidak dijadikan sebagai pertimbangan dalam penyusunan RUU Pangan yang sedang dibahas DPR RI. Komnas HAM menyerukan kepada DPR RI untuk menghentikan pembahasan RUU Pangan yang tidak memiliki semangat pemenuhan hak atas pangan.

13. RUU Pangan yang sedang dibahas di DPR tidak membantu masalah produksi dan distribusi pangan nasional. RUU ini masih melihat pangan tak lebih sebagai komoditas dan menilai impor sebagai solusi ampuh dalam menjamin distribusi dan ketersediaan pangan. RUU ini abai akan pentingnya dukungan pemerintah untuk pembangunan infrastruktur pertanian di kantong-kantong produksi pangan dalam kerangka peningkatan produksi pertanian domestik. Alih-alih memberikan insentif bagi sektor pertanian nasional, pemerintah—dalam RUU Pangan—malah memberikan mandat kepada pemerintah daerah untuk melakukan impor. Jika ketentuan impor dalam RUU ini diberlakukan, peran pertanian dan posisi petani domestik kita akan mengalami pengerdilan dan makin tak berdaya menghadapi serbuan impor.

14. Komnas HAM meminta DPR RI untuk mempertimbangkan Naskah Akademik dan draft RUU Hak atas Pangan yang disusun Komnas HAM sebagai pengganti RUU Pangan yang saat ini sedang digodok di DPR RI.

15. Komnas HAM menilai bahwa seluruh peraturan perundang-undangan yang mengatur dan atau terkait dengan persoalan pangan harus diinventarisasi dan ditinjau ulang untuk mengukur kesesuaian dengan Konvenan Ekosob yang telah diratifikasi melalui UU No. 11 Tahun 2005. Jika ada regulasi soal pangan yang tidak paralel atau belum ada peraturan yang sesuai dengan kovenan tersebut, maka pemerintah harus melakukan pembaharuan hukum (legal reform) untuk menciptakan mekanisme baru (guide lines atau code of conduct) yang memperkuat perlindungan dan pemenuhan hak atas pangan. Dalam kaitan ini, Komnas HAM menilai perubahan secara menyeluruh UU No. 7 tahun 1996 dan RUU baru tentang Hak Atas Pangan adalah keniscayaan demi terjaminnya hak atas pangan warga negara.

16. Komnas HAM mendesak pemerintah untuk memberlakukan moratorium alih-fungsi lahan pertanian dengan menerapkan kebijakan insentif dan disinsentif. Kebijakan insentif (subsidi dan pengurangan pajak pertanian) diberlakukan kepada pemilik lahan yang menggunakan lahannya untuk pertanian. Sebaliknya, kebijakan disinsentif (pengenaan pajak yang tinggi) dikenakan kepada pemilik lahan yang menjual dan atau mengalihfungsikan lahan pertanian.

17. Komnas HAM berpendapat bahwa peran Bulog sebagai badan penyangga pangan harus dikembalikan sebagai lembaga nonprofit yang bertujuan mengamankan ketersediaan pangan sekaligus menyelamatkan petani dari fluktuasi harga.

Jakarta, 16 Februari 2012

KOMISI NASIONAL HAK ASASI MANUSIA

KETUA

IFDHAL KASIM, S.H.